Vi har lenge etterlyst relle styringssignaler fra både Kulturdepartementet og Norsk filminstitutt. Med Riksrevisjonens rapport er det håp om endringer. Men jeg frykter alt blir som før, skriver produsent Stein B. Kvae – mer byråkrati i stedet for bedre byråkrati.
Foto: Sindre Guldvog foran NFI, som får sterk kritikk av riksrevisor, og nå av Stein B. Kvae.
“Det er ikke mye positivt å si om styringen i NFI sammenlignet med hva som er vanlig ellers i staten”, er riksrevisor Per Kristian Foss’ bitende kritikk av Norsk filminstitutt i forbindelse med deres nylig offentliggjorte undersøkelser av årene 2014-2017. Dette må være urovekkende for instituttets leder, Sindre Guldvog, som for et år siden uttalte til Kinomagasinet at han ikke hadde noe å skjule, og ingen spesiell frykt rundt riksrevisjonens besøk.
Bakgrunnen for revisjonen var indikasjoner på at styringen av NFI i for liten grad støtter opp om de nasjonale målene, og at ressursbruken ikke er effektiv. Riksrevisjonen konkluderer at:
Virksomhetsstyringen i NFI ikke er i tråd med prinsippene for god styring i statlige virksomheter.
Tilskuddsforvaltningen i NFI er lite effektiv og har svakheter når det gjelder innretning, sporbarhet og habilitet.
Kulturdepartementet i sin oppfølgning legger for lite vekt på at NFI skal ha god intern styring og effektiv ressursbruk.
Riksrevisjonen presiserer spesielt at målet om en sunn økonomi (i bransjen) er helt grunnleggende for å kunne sikre en framgangsrik og solid filmnæring. Dette stiller også Kulturdepartementet krav til i tildelingsbrevene for 2016 og 2017, hvor de ber om NFIs særlige fokus på å styrke en profesjonell filmbransje med sunn økonomi. Men departementet har aldri fulgt opp dette(!), og Riksrevisjonen påpeker videre hvordan NFIs rapportering mangler flere sentrale opplysninger for å kunne vurdere om målet blir oppnådd.
Undersøkelsen avdekker videre at NFI i liten grad har satt mål og krav for sin virksomhet. De strategiske planene i perioden 2015–2017 inneholder ikke konkrete mål for hva NFI selv skal bidra med for å nå de overordnede målene på filmområdet eller hva instituttet overordnet skal prioritere i planperioden. I stedet har hver av NFIs avdelinger laget sine egne strategier og handlingsplaner.
NFI har heller ikke gjennomført risikovurderinger knyttet til hvorvidt virkemiddelbruken støtter opp om de nasjonale mål, om virksomheten har tilstrekkelig fag- og forvaltningskompetanse, og om det er risiko for ineffektiv bruk av ressurser internt. Her har NFI valgt å knytte sine risikovurderinger til prosesser som foregår ute i filmbransjen, altså utenfor NFIs relle ansvar og kontroll.
Riksrevisjonen kritiserer også NFI for at de ikke kan dokumentere hvilken virkning de gjennomførte omorganiseringstiltakene i 2016 har hatt, verken når det gjelder ressursbruk, saksbehandlingstid eller antall behandlede saker. Det finnes ikke dokumentasjon som viser hvorvidt endringene har frigjort ressurser til utviklingsoppgaver, og de kritiserer spesielt hvordan NFI kun har 1,5 årsverk på statistikk- og analysearbeid (inkludert rapportering i årsrapporten og andre årlige rapporter) når analysekompetanse var et av de prioriterte områdene i den strategiske planen for 2015–2017.
Med Riksrevisjonens egne ord: “Oppsummert viser undersøkelsen at NFI mangler tydelige prioriteringer og mål for virksomheten, et system for å måle resultater og ressursbruk, et velfungerende risikostyringssystem, tilstrekkelig styringsinformasjon og en god internkontroll som er integrert i styringen.”
Så langt, så vondt. Og ikke helt nytt. Mange av oss overvar NFIs strategifremleggelse på Holmenkollen Park i vinter, hvor avdelingene presenterte planer om å prioritere omtrent alt man kan finne på, og tydeliggjorde klart hvordan NFI mangler felles retning og evne til prioriteringer. Vi kjenner NFIs manglende interesse for bransjens økonomi på kroppen, og vi har lenge etterlyst relle styringssignaler fra både departement og institutt. Med Riksrevisjonens rapport er det håp om endringer. Men jeg frykter alt blir som før. Det bygger jeg på tre grunner:
For det første er kritikken så omfattende at man blir nødt til å prioritere. Og her ligger paradokset; hvordan skal et NFI som kritiseres for sin manglende evne til å prioritere klare å prioritere i sitt eget forebedringsarbeide? Det kommer til å bli enkelt å ta tak i noe, hoppe over annet, og likevel påpeke store forbedringer. En ny HMS-plan kan være et behagelig sted å starte. Eller habilitetsvurderinger? Habilitetsvurderinger kan vanskelig sies å være det største problemet å løse i instituttet, og det er sjelden jeg hører bransjen bekymre seg for dette. Men det er like fullt det eneste Kulturministeren besvarer i NRKs artikkel om saken, hvor hun lover: “habilitetsvurderinger blir et obligatorisk sjekkpunkt i NFIs nye saksbehandlingssystem.” Det er med andre ord all grunn til å forvente enda nye skjemaer og sjekkpunkter i stedet for de krevende interne prioriteringer og effektiviseringer som burde blitt gjort. Mer byråkrati i stedet for bedre byråkrati.
For det andre peker noe av Riksrevisjonens kritikk nettopp på dynamikken mellom Kulturdepartementet og NFI: hvem jobber for hvem? Hvem passer på hvem? Er NFI departementets forlengede arm eller bransjens representant hos politikerne? Kjetil Lismoen har tidligere påpekt i Rushprint hvordan de andre skandinaviske filminstituttene står langt mer selvstendig enn det Norsk Filminstitutt etterhvert er kommet til å være. Og vi som forsøker å påvirke politikken er flere ganger blitt sendt mellom departement og institutt med uklare meldinger om hvem som bestemmer hva. Denne uklarheten kan være behagelig for de ansvarlige, som kan peke på hverandre. Og derfor kan også begge parter ønske å stilne kritikken fremfor å endre dynamikken.
Og for det tredje skal altså utbedringene inntil videre forestås av den ansvarlige for alle avvikene, Sindre Guldvog. Mannen som sitter med ansvaret for å rydde er altså den samme mannen som har hatt ansvaret for de kritkkverdige forholdene siden 2014. Og som etter egen oppfatning ikke hadde noe å skjule da Riksrevisjonen banket på.
Akkurat nå, mens film- og tv-bransjen er i rivende utvikling i hele verden, skulle vi hatt et sterkt filminstitutt til å hjelpe Kulturdepartementet i å navigere i jungelen av behov, tiltak og ordninger. I stedet har vi et institutt som gjør gode miner til slett spill.
Når Riksrevisjonen spør hvor det er blitt av hurtigsluse-systemet, svarer NFI at det er på plass, på tross av dette kun kan være sant inne hos NFI. Riksrevisjonen spør videre hvorfor ordningen for nye talenter går til erfarne regissører og produsenter, og NFI svarer at de har ominnrettet ordningen fordi talentene ikke var gode nok. Burde ikke ordningen vært lagt ned i stedet? Det må da være ordningen det er noe galt med, og ikke talentene? I realiteten er den største talentordningen i dag Etterhåndstilskuddet, hvor alt for mange nybegynnere håper å få tilskudd gjennom å selge tilstrekkelig med billetter. I denne ordningen har ikke NFI noen kuratorrolle, og risikoen for konkurser og negative ringvirkninger i bransjen er skyhøy. Når man kikker dypere i ordningene, som Riksrevisjonen har gjort, blir mangelen på overordnet målstyring så åpenbar.
Riksrevisjonen vet kanskje ikke at de også burde spurt om insentivordningen for utenlandsk filmproduksjon. Da kunne de fått vite at denne potten utelukkende ble gitt til norske tv-serier ved siste tildeling. Det reddet absolutt noen norske tv-serier. Men igjen i en ordning tiltenkt noe annet. De spør imidlertid så riktig om hvorfor instituttet ikke har gjennomført den plattformuavhengige strategien Stortingets instilling 83s har instruert dem til. Og her er nok sannheten at film- og tv-bransjen fremdeles er så langt fra plattformuavhengig at en støtteordning tilpasset dette er nærmest science fiction. Men hvem skal fortelle dette til et ivrig Storting, om ikke et kompetent filminstitutt? Hva Riksrevisjonen er blitt fortalt her, sier ikke rapporten noe om.
NFI skriver i sin egen pressemelding om saken at de har levert eller er i ferd med å levere på alle de områder som departementet har bedt om etter Riksrevisjonens rapport, og videre at de mangler og svakheter som er bemerket er rettet opp. De har med andre ord prioritert og definert klare mål, og laget planer for hvordan målet om sunn bransjeøkonomi skal nås. De har effektivisert sine rutiner og de har fjernet ressurser på enkelte områder til fordel for en klar styrking på andre. De har vurdert hvorvidt virkemiddelbruken på regionale filmsentre og filmfond bidrar til en bærekraftig bransje, og de har optimalisert tilskuddsordningene så målene kan nås innenfor de budsjettmidlene de har til rådighet. Det gjør meg mer engstelig enn imponert. For kan det være sant?
Stein B. Kvae er produsent i Paradox
Vi har lenge etterlyst relle styringssignaler fra både Kulturdepartementet og Norsk filminstitutt. Med Riksrevisjonens rapport er det håp om endringer. Men jeg frykter alt blir som før, skriver produsent Stein B. Kvae – mer byråkrati i stedet for bedre byråkrati.
Foto: Sindre Guldvog foran NFI, som får sterk kritikk av riksrevisor, og nå av Stein B. Kvae.
“Det er ikke mye positivt å si om styringen i NFI sammenlignet med hva som er vanlig ellers i staten”, er riksrevisor Per Kristian Foss’ bitende kritikk av Norsk filminstitutt i forbindelse med deres nylig offentliggjorte undersøkelser av årene 2014-2017. Dette må være urovekkende for instituttets leder, Sindre Guldvog, som for et år siden uttalte til Kinomagasinet at han ikke hadde noe å skjule, og ingen spesiell frykt rundt riksrevisjonens besøk.
Bakgrunnen for revisjonen var indikasjoner på at styringen av NFI i for liten grad støtter opp om de nasjonale målene, og at ressursbruken ikke er effektiv. Riksrevisjonen konkluderer at:
Virksomhetsstyringen i NFI ikke er i tråd med prinsippene for god styring i statlige virksomheter.
Tilskuddsforvaltningen i NFI er lite effektiv og har svakheter når det gjelder innretning, sporbarhet og habilitet.
Kulturdepartementet i sin oppfølgning legger for lite vekt på at NFI skal ha god intern styring og effektiv ressursbruk.
Riksrevisjonen presiserer spesielt at målet om en sunn økonomi (i bransjen) er helt grunnleggende for å kunne sikre en framgangsrik og solid filmnæring. Dette stiller også Kulturdepartementet krav til i tildelingsbrevene for 2016 og 2017, hvor de ber om NFIs særlige fokus på å styrke en profesjonell filmbransje med sunn økonomi. Men departementet har aldri fulgt opp dette(!), og Riksrevisjonen påpeker videre hvordan NFIs rapportering mangler flere sentrale opplysninger for å kunne vurdere om målet blir oppnådd.
Undersøkelsen avdekker videre at NFI i liten grad har satt mål og krav for sin virksomhet. De strategiske planene i perioden 2015–2017 inneholder ikke konkrete mål for hva NFI selv skal bidra med for å nå de overordnede målene på filmområdet eller hva instituttet overordnet skal prioritere i planperioden. I stedet har hver av NFIs avdelinger laget sine egne strategier og handlingsplaner.
NFI har heller ikke gjennomført risikovurderinger knyttet til hvorvidt virkemiddelbruken støtter opp om de nasjonale mål, om virksomheten har tilstrekkelig fag- og forvaltningskompetanse, og om det er risiko for ineffektiv bruk av ressurser internt. Her har NFI valgt å knytte sine risikovurderinger til prosesser som foregår ute i filmbransjen, altså utenfor NFIs relle ansvar og kontroll.
Riksrevisjonen kritiserer også NFI for at de ikke kan dokumentere hvilken virkning de gjennomførte omorganiseringstiltakene i 2016 har hatt, verken når det gjelder ressursbruk, saksbehandlingstid eller antall behandlede saker. Det finnes ikke dokumentasjon som viser hvorvidt endringene har frigjort ressurser til utviklingsoppgaver, og de kritiserer spesielt hvordan NFI kun har 1,5 årsverk på statistikk- og analysearbeid (inkludert rapportering i årsrapporten og andre årlige rapporter) når analysekompetanse var et av de prioriterte områdene i den strategiske planen for 2015–2017.
Med Riksrevisjonens egne ord: “Oppsummert viser undersøkelsen at NFI mangler tydelige prioriteringer og mål for virksomheten, et system for å måle resultater og ressursbruk, et velfungerende risikostyringssystem, tilstrekkelig styringsinformasjon og en god internkontroll som er integrert i styringen.”
Så langt, så vondt. Og ikke helt nytt. Mange av oss overvar NFIs strategifremleggelse på Holmenkollen Park i vinter, hvor avdelingene presenterte planer om å prioritere omtrent alt man kan finne på, og tydeliggjorde klart hvordan NFI mangler felles retning og evne til prioriteringer. Vi kjenner NFIs manglende interesse for bransjens økonomi på kroppen, og vi har lenge etterlyst relle styringssignaler fra både departement og institutt. Med Riksrevisjonens rapport er det håp om endringer. Men jeg frykter alt blir som før. Det bygger jeg på tre grunner:
For det første er kritikken så omfattende at man blir nødt til å prioritere. Og her ligger paradokset; hvordan skal et NFI som kritiseres for sin manglende evne til å prioritere klare å prioritere i sitt eget forebedringsarbeide? Det kommer til å bli enkelt å ta tak i noe, hoppe over annet, og likevel påpeke store forbedringer. En ny HMS-plan kan være et behagelig sted å starte. Eller habilitetsvurderinger? Habilitetsvurderinger kan vanskelig sies å være det største problemet å løse i instituttet, og det er sjelden jeg hører bransjen bekymre seg for dette. Men det er like fullt det eneste Kulturministeren besvarer i NRKs artikkel om saken, hvor hun lover: “habilitetsvurderinger blir et obligatorisk sjekkpunkt i NFIs nye saksbehandlingssystem.” Det er med andre ord all grunn til å forvente enda nye skjemaer og sjekkpunkter i stedet for de krevende interne prioriteringer og effektiviseringer som burde blitt gjort. Mer byråkrati i stedet for bedre byråkrati.
For det andre peker noe av Riksrevisjonens kritikk nettopp på dynamikken mellom Kulturdepartementet og NFI: hvem jobber for hvem? Hvem passer på hvem? Er NFI departementets forlengede arm eller bransjens representant hos politikerne? Kjetil Lismoen har tidligere påpekt i Rushprint hvordan de andre skandinaviske filminstituttene står langt mer selvstendig enn det Norsk Filminstitutt etterhvert er kommet til å være. Og vi som forsøker å påvirke politikken er flere ganger blitt sendt mellom departement og institutt med uklare meldinger om hvem som bestemmer hva. Denne uklarheten kan være behagelig for de ansvarlige, som kan peke på hverandre. Og derfor kan også begge parter ønske å stilne kritikken fremfor å endre dynamikken.
Og for det tredje skal altså utbedringene inntil videre forestås av den ansvarlige for alle avvikene, Sindre Guldvog. Mannen som sitter med ansvaret for å rydde er altså den samme mannen som har hatt ansvaret for de kritkkverdige forholdene siden 2014. Og som etter egen oppfatning ikke hadde noe å skjule da Riksrevisjonen banket på.
Akkurat nå, mens film- og tv-bransjen er i rivende utvikling i hele verden, skulle vi hatt et sterkt filminstitutt til å hjelpe Kulturdepartementet i å navigere i jungelen av behov, tiltak og ordninger. I stedet har vi et institutt som gjør gode miner til slett spill.
Når Riksrevisjonen spør hvor det er blitt av hurtigsluse-systemet, svarer NFI at det er på plass, på tross av dette kun kan være sant inne hos NFI. Riksrevisjonen spør videre hvorfor ordningen for nye talenter går til erfarne regissører og produsenter, og NFI svarer at de har ominnrettet ordningen fordi talentene ikke var gode nok. Burde ikke ordningen vært lagt ned i stedet? Det må da være ordningen det er noe galt med, og ikke talentene? I realiteten er den største talentordningen i dag Etterhåndstilskuddet, hvor alt for mange nybegynnere håper å få tilskudd gjennom å selge tilstrekkelig med billetter. I denne ordningen har ikke NFI noen kuratorrolle, og risikoen for konkurser og negative ringvirkninger i bransjen er skyhøy. Når man kikker dypere i ordningene, som Riksrevisjonen har gjort, blir mangelen på overordnet målstyring så åpenbar.
Riksrevisjonen vet kanskje ikke at de også burde spurt om insentivordningen for utenlandsk filmproduksjon. Da kunne de fått vite at denne potten utelukkende ble gitt til norske tv-serier ved siste tildeling. Det reddet absolutt noen norske tv-serier. Men igjen i en ordning tiltenkt noe annet. De spør imidlertid så riktig om hvorfor instituttet ikke har gjennomført den plattformuavhengige strategien Stortingets instilling 83s har instruert dem til. Og her er nok sannheten at film- og tv-bransjen fremdeles er så langt fra plattformuavhengig at en støtteordning tilpasset dette er nærmest science fiction. Men hvem skal fortelle dette til et ivrig Storting, om ikke et kompetent filminstitutt? Hva Riksrevisjonen er blitt fortalt her, sier ikke rapporten noe om.
NFI skriver i sin egen pressemelding om saken at de har levert eller er i ferd med å levere på alle de områder som departementet har bedt om etter Riksrevisjonens rapport, og videre at de mangler og svakheter som er bemerket er rettet opp. De har med andre ord prioritert og definert klare mål, og laget planer for hvordan målet om sunn bransjeøkonomi skal nås. De har effektivisert sine rutiner og de har fjernet ressurser på enkelte områder til fordel for en klar styrking på andre. De har vurdert hvorvidt virkemiddelbruken på regionale filmsentre og filmfond bidrar til en bærekraftig bransje, og de har optimalisert tilskuddsordningene så målene kan nås innenfor de budsjettmidlene de har til rådighet. Det gjør meg mer engstelig enn imponert. For kan det være sant?
Stein B. Kvae er produsent i Paradox
