Foto: StorfilmenTenet foran operaen og Barcode i Bjørvika
På oppdrag fra Norsk filminstitutt leverte Oslo Economics 31. mai «Evaluering av insentivordningen for film». Eller er det snarere en devaluering?
Et gjennomgående trekk i rapporten er formuleringer som «det er nærliggende å tenke seg», «det er naturlig å tenke seg», og andre løse antagelser, som i rapportens konklusjon og oppsummering brukes som sannhetsvitner på at ordningen fungerer godt slik den står.
Vurderinger av hva konkurransedyktige rammevilkår kan bety for norsk filmindustri er fullstendig fraværende. Referansegrunnlaget til evalueringen er spinkelt, og det er ikke representativt for landet eller for bransjen som helhet. For å være på den sikre siden, leveres en konklusjon av det forsiktige slaget: En trinnvis økning. På vei til konklusjonen tar Oslo Economics noen oppsiktsvekkende feilvurderinger.
Det er fire forhold som villeder Oslo Economics: Vurderinger av insentivordningens konkurransekraft, av kompetanseoverføring, av fortrengingseffekter og kapasitetsutfordringer, og av vfx- og etterarbeidsmarkedet.
VFX og etterarbeid
Det siste først:
Det er naturlig å tenke seg, skriver Oslo Economics, at det i større grad er selskapene registrert under produksjon som involveres i en internasjonal film- eller serieproduksjon, og at etterarbeidet ofte gjøres i landet hvor produksjonsselskapet er registrert.
Med denne grunnløse antagelsen avskriver Oslo Economics hele det globale VFX-markedet, et marked som tar stadig større deler av budsjettene. En typisk høybudsjettsproduksjon vil flytte etterarbeid ut til 5-6 land, gjerne i ulike tidssoner, med automatisk insentivordning som sentralt kriterium.
Ifølge en 2021-analyse er det forventet at VFX-markedet vil vokse årlig med 12%, og om få år krysse 200 milliarder kroner. Stadig flere insentivordninger rigges for å ta del i dette markedet, som f.eks i Frankrike, som nå gir en ekstra refusjon til prosjekter som bruker over 30 millioner på franske VFX-selskap.
Som et kunnskaps- og teknologiintensivt land, har Norge de beste forutsetninger for å hevde seg her. VFX kunne blitt en stor del av insentivordningen, om den var forutsigbar og konkurransedyktig. Norge har en håndfull selskaper som opererer i dette markedet, men som ikke har tilstrekkelig markedsadgang til å skalere opp. Konsekvensen av dette berører ikke Oslo Economics i det hele tatt.
Kompetanseoverføring
VFX-området er samtidig et av de mest sentrale med tanke på kompetanse- og teknologioverføring (se feks New Zealand: Evaluating the Screen Production Grant – Sapere, 2018). For å bruke Oslo Economics sitt språk, er det nærliggende å tro at en mer utvidet insentivordning ville gitt dette.
Oslo Economics nøyer seg istedenfor med å stille «spørsmålstegn ved hvorvidt kompetansen som overføres [fra internasjonale produksjoner] er relevant for norske film- og serieproduksjoner». Påstanden gjentas en rekke steder i evalueringen, til tross for uttalelser fra norske leverandører som peker på det motsatte: Internasjonal produksjon er verdifullt, og en forutsetning for å investere i nye fasiliteter.
Med norske regissører som gjør suksess ute og står i spissen for stadig større prosjekter, og internasjonale plattformer som presser opp budsjetter og krav til produksjonsverdi – er ikke erfaring fra høybudsjettsproduksjon relevant? Oslo Economics forsøker ikke å finne svar, de nøyer seg med å stille spørsmålstegn fremfor å ta et helhetlig perspektiv på sammenhengene mellom konkurransekraft og industriutvikling.
Mener Oslo Economics at investeringer i nye fasiliteter ikke vil være relevant for norsk film- og serieproduksjon?
Uten internasjonal produksjon medfinansiert av de tyske insentivordningene (GMPF, DFFF), hadde Tyskland neppe hatt Studio Babelsberg som et verdensledende studio. Kanskje Tyskland får invitere Oslo Economics til å gjøre en analyse av om overføringene fra internasjonal produksjon har vært relevant for tysk film- og serieproduksjon?
I mellomtiden kan Oslo Economics ta en kikk på produksjonsverdien til feks Babylon Berlin, som neppe hadde vært på et slikt nivå uten fasilitetene i Babelsberg.
Insentivordningens konkurransekraft
Oslo Economics setter opp en ryddig sammenligning av Norges og andre lands insentivordninger. Det er tydelig at den norske ordningen har svært lav konkurransekraft. Likevel finner utrederne grunnlag for å hevde at ordningen kun er «i hovedsak noe svakere», og rapporterer at «ifølge aktører i bransjen er konkurransedyktigheten til den norske insentivordningen god på de fleste områder.»
Dette er i beste fall upresis språkbruk. Utifra sammenligningen Oslo Economics har gjort, er det mer presist å si vesentlig eller markant svakere og svært lav konkurransekraft. Ved å bruke «i hovedsak noe svakere» gir rapporten inntrykk av at mindre justeringer kan gi ordningen reell konkurransekraft, og rydder slik vei for diskutable konklusjoner.
Påstanden om at aktører i bransjen mener konkurransedyktigheten er god på de fleste områder, faller på sin egen urimelighet. Den påstanden er i beste fall en feiltolkning.
I nok en åpenbar vranglesning av ordningen, tar Oslo Economics enda et krumspring: Insentivordningen i Norge er i hovedsak noe svakere enn sammenlignbare ordninger i andre land. Likevel har ordningen hvert år siden lansering hatt flere kvalifiserte søkere enn det er midler til.
Likevel? Hva skal det bety? At det er mange prosjekter som ikke får tilgang til refusjon, tar Oslo Economics altså som et tegn på at ordningen er attraktiv. Men, som vi alle vet, det er jo nettopp dette som gjør ordningen vesentlig svakere enn andre land. Det bidrar til å forsterke et inntrykk av at Norge har uforutsigbare rammevilkår, og svekker Norges attraktivitet betydelig.
Fortrengingseffekter: Norske produksjoner
At internasjonale produksjoner fortrenger norske produksjoner blir gjentatt 4-5 ganger i dokumentet, og blir fremstilt som en «sentral oppfatning». Men i en henvisning står det at «det understrekes imidlertid at dette er et svært begrenset problem i dag (s 37)». Her har Oslo Economics en utfordring: Hvordan har “et svært begrenset problem” blitt til en “sentral oppfatning”? Er det Oslo Economics egen oppfatning?
Her mangler evalueringen også et regionalt perspektiv, der utfordringen ikke er fortrengning – men kontinuitet og aktivitet. Her er det åpenbart en skjevhet basert på rapportens informantgrunnlag: FilmCamp, linjeprodusenter basert i regionene m.fl. er fraværende.
Rapporten gir videre god plass til antagelsen om at «de store internasjonale produksjonene presser opp lønnsnivået». Dette er en påstand som mangler kontekst. Det er riktig at de største internasjonale produksjonene søker de mest erfarne filmfolkene, og betaler godt. Men, lønnsnivået er regulert i avtale mellom filmforbundet og VIRKE Produsentforeningen.
Evalueringen peker samtidig på at kontinuitet er en utfordring. Er det da bare negativt med en større lønnsstige, i en bransje som sliter med å holde på folk, og som har tildels lavt lønnsnivå?
Fortrengingseffekter: Reiseliv
«Det er nærliggende å tenke seg at det har vært kapasitetsproblemer innen noen av kategoriene de siste årene, særlig i reiselivet», hevder Oslo Economics. Dette blir igjen en løsrevet antagelse, uten hold i empiri eller analyse.
At «det er nærliggende å tenke seg» holder ikke mål. Her har Oslo Economics ikke tatt høyde for at film- og serieproduksjonene i insentivordningen i all hovedsak har blitt lagt til skulder- og lavsesong. Oslo i januar, Rjukan i februar, Trondheim i mars, Modalen og Rauma i september, Odda i oktober og Forsand i november. Det er ikke akkurat høysesong.
Et kjennetegn for reiselivet i årene før korona har like mye vært utfordringer med å skape helårs arbeidsplasser, som utfordringer med kapasitetsproblem i høysesong. Det er dermed mer nærliggende å tro at filmproduksjoner har bidratt til helårs arbeidsplasser, enn at de har bidratt til kapasitetsproblemer i høysesong. Kanskje Oslo Economics skulle tenkt litt utover det mest nærliggende?
Ringvirkninger for Norges-fremme
Til tross for at ringvirkninger for Norges-fremme ikke er en del av rapporten – og ikke er ordningens hovedformål, finner Oslo Economics plass til nok et innskudd uten dekning i verken analyse eller empiri:
«Hvorvidt økt turisme er en katalytisk virkning av insentivordningen må imidlertid vurderes i lys av hvor synlig og tydelig det er for publikum at innspillingsstedet i en gitt produksjon som har fått refusjon er i Norge».
At et innspillingssted synlig og tydelig må stå som Norge, blir en selvmotsigelse når utrederne samtidig viser til det 20 år gamle eksempelet med Ringenes Herre. Der var det markedsføringskampanjen til New Zealand som gjorde det tydelig at innspillingsstedet var i landet, ikke filmene i seg selv. Her hjemme er det prosjekter som Star Wars (lokasjon: Hoth), Ex Machina (lokasjon: Alaska) og Frozen (lokasjon: Arendelle) som så langt kanskje har gitt størst turismeeffekt for Norge.
Island har sett kraftige ringvirkninger fra film til turisme og islandsk merkevarebygging. Som Oslo Economics burde være kjent med, foregår verken Interstellar, Star Wars, Noah, Oblivion, Star Trek, Prometheus, eller Batman Begins i Reykjavik eller Grindavik.
Beregning av lønnsomhet
Evalueringens hovedpunkt, selve beregningen av ordningens lønnsomhet, hviler på én eksempelberegning av én location-basert produksjon.
Dette er tynn suppe, men modellen til Oslo Economics viser faktisk at insentivordningen vil bli netto lønnsom for AS Norge – før ringvirkninger, om ordningen trekker til seg en miks av fysisk produksjon, animasjon og VFX. Dette fordi sistnevnte vil ha en høyere andel av kjøp fra filmbransjetjenester, som ifølge benyttet modell gir økt skatte- og avgiftsinngang.
I mer modne markeder, med etablerte og regelstyrte insentivordninger, ser vi en mer utjevnet balanse mellom VFX, animasjon, studio- og location-basert produksjon, enn det den begrensede norske ordningen har trukket til seg så langt. Det skulle derfor være nærliggende å tenke seg at Oslo Economics ville konkludere med å fjerne taket på ordningen: Insentivordningen blir lønnsom (før ringvirkninger), om den blir forutsigbar nok til å trekke til seg en miks av produksjon.
Konklusjon
«Likevel vurderer vi at ordningen er konkurransedyktig nok [slik den står i dag] til å nå de nåværende målene med ordningen i høy grad» oppsummerer Oslo Economics, uten å gå i detalj på hvilke mål som nå skal være oppnådd.
Filmmeldingen setter som mål at Norge skal være et attraktivt innspillingsland. Er det oppnådd i høy grad? Kan vi nå egentlig bli attraktive uten konkurransekraft?
Filmmeldingen setter som mål at insentivordningen skal stimulere regionale fond til flere samproduksjoner. Er det oppnådd i høy grad?
Filmmeldingen setter som mål at Norge skal ha en solid, bærekraftig bransje som er i stand til å utnytte mulighetene som ligger i en spennende digital utvikling. Er vi der i høy grad, når vi står uten en filmpark på internasjonalt nivå? Vi står nå foran en revolusjon hva angår filmopptak i virtuelle studioer – er Norge i stand til å trekke til seg en produksjonsaktivitet som muliggjør investeringer her?
I behandlingen av Filmmeldingen, la stortingsflertallet til en anmerkning om at rammen for ordningen må justeres for å få en forutsigbarhet tilsvarende Island. Er det målet oppnådd?
Like fullt velger altså Oslo Economics en konklusjon av det forsiktige slaget, som ikke løser noen av utfordringene ordningen har i dag. Rapporten anbefaler en trinnvis økning av insentivordningen, men går ikke i detalj på hvor store disse trinnene skal være.
Hvis det er ønskelig å øke rammen, bør det gjøres stegvis for å sikre at kapasiteten i bransjen kan tilpasse seg den økte etterspørselen. Det er derimot ingenting som tyder på at bransjen ikke vil klare å ruste opp for å tilrettelegge for et økt aktivitetsnivå på sikt.
Oslo Economics grunngir ikke hvorfor kapasitet skal være en faktor for om ordningen kan være automatisk eller ikke. Hvorfor skal dette styres politisk, og ikke av markedet? Island og Storbritannia har ulik kapasitet, men de har begge automatiske ordninger. En automatisk ordning vil til enhver tid bare ta opp i seg de prosjektene som kan gjennomføres. Slik sett går automatisk ordning og kapasitetsutvikling hånd i hånd, og når ny forskrift har tatt inn et punkt om praktikanter bør alt ligge til rette for en automatisk ordning.
Vi forventer at oppdragsgiver og departement tar med evalueringens mangler i sin vurdering, slik at filmmeldingens mål om et attraktivt innspillingsland kan være innen rekkevidde.
De regionale filmkommisjonene ved Sigmund Elias Holm, Hilde Korsæth, Adrian Mitchell, Solveig Sigmond Ræstad og Linda Steinhoff. Den nasjonale filmkommisjonen ved Truls Kontny. Norsk Filmforbund ved Elisabeth Sjaastad.