Oppdraget med å evaluere den regionale filmforvaltningen ble gitt til Oslo Economics (OE) av Norsk filminstitutt (NFI), på bakgrunn av en anmodning fra Stortinget til Kulturdepartementet om å klargjøre grunnlaget for satsingen på de regionale filmsentrene, med sikte på sikre en enhetlig praksis i alle sentrene. Departementet sendte ballen videre til NFI.  Rapporten foreligger nå, og ble sendt på høring 10.desember i fjor, med høringsfrist 10. mars. Rapporten var hovedtema for debatten i åpningskonferansen ved TIFF for noen dager siden.

Rapporten fremstår langt på vei som et bestillingsverk fra NFI i dobbelt forstand, hvor oppdraget inneholder sterke føringer om hvilke konklusjoner som er ønsket, og hvor premissgrunnlaget i stor grad er utarbeidet av NFI’s administrasjon.  NFI sendte høsten 2020 et notat til FilmReg (de regionale filmforetakenes felles organisasjon), hvor de foreslår nøyaktig den samme modellen som OE konkluderer med å anbefale. Det har formodningen mot seg at dette notatet ikke skulle være kjent for OE. Og NFI’s dårlig begrunnede forslag til modell blir ikke bedre, eller bedre begrunnet, av å sluses gjennom et tomt ekkokammer.

Formålet med evalueringen

ble slik formulert av NFI:

– Å klargjøre formålet med de statlige tilskuddene som tildeles regionene, slik at det føres en enhetlig praksis for alle de regionale sentre selv om regionene har ulike forutsetninger og utfordringer

– Å vurdere i hvilken grad dagens fordeling av tilskudd og oppgaver, inkludert fondenes investeringsaktivitet, bidrar til måloppnåelse

– Å vurdere om det finnes andre modeller for fordeling av oppgaver og tilskudd, (som kan) stimulere til en bredde av finansieringskilder, og vurdere i hvilken grad disse kan bidra til måloppnåelse.

Historikk og status for den regionale filmpolitikken

Dagen oppgavefordeling mellom sentre og fond bygger på Filmmeldingen «En fremtidsrettet filmpolitikk» fra 2015.

Sentrene skal ha ansvar for talentutvikling og kompetanseheving i sine distrikter, gjennomføre tiltak for barn og unge, og dele ut midler til utvikling og produksjon av kort- og dokumentarfilm.

Fondene fordeler statlige midler til utvikling og produksjon av kinofilm, serier og spill.  Fondene må matche de statlige midlene med regionale midler, offentlige og private, og et viktig mål for virksomheten er å øke det totale finansieringsgrunnlaget for audiovisuell produksjon, særlig gjennom private investeringer.

Statlige tilskudd til filmfond ble etablert som en prøveordning gjennom filmmeldingen fra 2006, og denne prøveordningen ble evaluert i Filmmeldingen fra 2015, som understreket behovet for å bygge opp regionale kraftsentre for produksjon i distriktene, som motvekt mot Oslo-regionens dominans. Det ble i tråd med dette gjennomført en konsolidering av fondsstrukturen.  Det er nå tre filmfond som mottar statlige tilskudd; Filmfond Nord (for Nord-Norge), Filminvest (for Midt-Norge og Innlandet), og Zefyr i Bergen. Sammen dekker disse hele landet med unntak av Viken og Oslo.  I tillegg har Oslo kommune etablert et eget Oslo Filmfond, som også vil søke om statlige tilskudd.

Det er syv filmsentre, i Tromsø, Trondheim, Bergen, Sandnes, Kristiansand, Drammen og Lillehammer, som dekker hele landet inkl. Oslo. De statlige tilskuddene til de regionale filmvirksomhetene fikk et vesentlig løft fra 2020 til 2021. For 2021 ble det bevilget 67,2 mill. kr samlet til filmsentrene, og 34,6 mill.kr til fondene, en samlet økning på ca. 21%.

Gjennomgang og vurdering av rapporten –  definisjoner og begreper

Rapporten gir en grei oversikt over historikk og nåsituasjon, og gjennomgår de ulike målformuleringer som sirkulerer. Disse er både av kulturpolitisk, næringspolitisk og regionalpolitisk art.  Det fastslås at hovedmålet for den regionale filmpolitikken er å bidra til at profesjonell audiovisuell produksjon kan foregå flere steder i Norge. Det pekes på det åpenbare faktum at det ikke nødvendigvis er noen målkonflikt mellom de kultur- og filmpolitiske mål på den ene siden og de næringspolitiske på den andre siden, men at disse i en regionalpolitisk forstand vil kunne utfylle hverandre og virke i samme retning.  Rapporten påpeker også at regionale kraftsentre forutsetter lokale filmprodusenter som er i stand til å løfte kommersielle formater som kinofilm og dramaserier, og at det må være en tilstrekkelig aktivitet i regionen til å opprettholde en menneskelig og materiell ressursbase.

Rapporten peker også på at enkelte begreper kan forstås på ulike måter.  Vesentlig her er hvorvidt regionbegrepet i denne sammenheng omfatter Oslo og det sentrale Østlandsområdet.  På den ene siden skal de regionale kraftsentrene være «en reell motvekt» til sentralisering, som det står i Filmmeldingen, på den annen side vedtok et samlet Storting er filmforlik ved behandlingen av denne, hvor det  heter:

«Komiteen vil understreke at konsolideringen som nå pågår ikke må stenge døra for at også Osloregionen kan finne sin naturlige plass i den nye filmfondsstrukturen, og ber regjeringen legge til rette for at eventuelt også Osloregionen kan opptas i den nye konsoliderte fondsstrukturen».

Filmforlikets forutsetning er åpenbart at filmskaperne i Oslo-regionen har samme behov som i andre deler av Norge for en regional instans som kan bidra til private investeringer og toppfinansiering av lokalt forankrede prosjekter. (Det er nemlig ikke slik at bransjeaktører i Osloregionen har noen spesielle fordeler av nærheten til NFI, uansett hva en del regionale aktører sier).  Det er også grunn til å anta at man har tenkt at statlige tilskudd til et Oslo-fond skal komme i tillegg til tilskuddene til de øvrige fond, slik at det ikke oppstår noen motsetninger. Det må sies at rapportens konklusjoner er noe uklare når det gjelder hvordan motsetningen mellom Filmmeldingens begrunnelse for statlige midler til regionene og Filmforlikets forutsetning om Osloregionens plass i det fremtidige bildet skal avklares. Her er det åpenbart behov for en politisk avklaring.

Hvordan skal ansvaret og tilskuddene fordeles?

Man går så inn i nøkkelspørsmålene om hvordan tilskudd skal fordeles.  Det defineres tre ulike nivåer av fordelingsproblematikk: forholdet mellom nasjonal (les NFI) og regional tilskuddsforvaltning (nivå 1), fordeling mellom regionale sentre på den ene side og fond på den andre (nivå 2), og fordeling internt mellom de ulike sentre og de ulike fond (nivå 3).  Rapporten går lite inn på nivå 1, ut over å peke på at det er en klar oppfatning blant de regionale aktører at størrelsen på de regionale tilskuddene bør økes.  Film i Västs Thomas Eskilsson antydet i Tromsødebatten at en slags minimumsnivå for hva som skal til for at en regional aktør skal kunne bidra reelt til lokal produksjonsaktivitet, er at den disponerer rundt 50 millioner kroner pr. år i finansieringsmidler.  Selv med krav om matching med regionale og lokale penger innebærer dette behov for en ikke ubetydelig økning i de regionale tilskuddene. Dette reiser for meg to interessante tankekors:

– Er det mulig å øke nivået for tilskudd til regionene uten overføre midler fra nasjonalt til regionalt nivå, og dermed barbere NFI’s budsjett?  (I dette ligger det også en problemstilling knyttet til hvor fornuftig det var å gi NFI ansvar for å være oppdragsgiver for en utredning om regional filmpolitikk).

– Hvordan vil økte finansieringsressurser på regionalt nivå påvirke nivået på totalt etterhåndstilskudd? Etter dagens forskrift har regionalt støttede produksjoner krav på EHT dersom den statlige finansieringen overstiger 3 mill. kr eller 25 % av budsjettet.  Jo flere filmer som søker etterhåndstilskudd, jo større blir usikkerheten for NFI om det totale nivået som må budsjetteres for slike tilskudd, uavhengig av hvilken type forvaltningsenhet som fordeler forhåndstilskuddene på regionalt nivå.

På nivå 2 henger fordelingen av tilskudd mellom sentre og fond åpenbart sammen med fordelingen av oppgaver. Det er regionale ulikheter når det gjelder oppgavefordelingen, særlig er det en viss overlapp ved at i enkelte regioner gir både sentre og fond tilskudd til utvikling av verk i kommersielle formater. Det kan være mye som taler for å la sentrene ta hånd om utviklingsbiten alene. Ellers er det etter min oppfatning liten grunn til å legge for store føringer på hvordan filmsentrene løser sine oppgaver, så lenge målene er klare. Når det gjelder tilskudd til produksjon er de uansett bundet av den nasjonale forskriften.

Rapporten går heller ikke inn på fordelingsproblematikken på nivå 3 (hvordan midlene fordeles geografisk).  Dette utsettes til man har avklart ansvarsfordelingen på nivå 2. Det vil være å håpe at prosessen med å definere den geografiske fordelingen av midlene ikke blir en lukket prosess internt i NFI.

Fokus for analysen er oppgavefordelingen mellom sentre på den ene siden og fond på den andre (nivå 2). Her vurderes ulike alternativer som skisseres opp mot hverandre.  Alternativene er: Uendret oppgavefordeling (0), overføring av tilskudd til produksjon i alle formater til sentrene (1), og alternativ 1 med et nytt «stimuleringstilskudd» til filmfondene (2). Det er bare vagt antydet hvordan stimuleringstilskuddet skal innrettes, annet enn at det skal bidra til å øke interessen for private investeringer i andre formater enn kinofilm, og at det derfor skal være plattformnøytralt (i motsetning til EHT), samtidig som de skal «motvirke ulempen for fondene ved å miste forvaltningen av de statlige produksjonstilskudd».

Rapportens hovedkonklusjon

På et særdeles lite overbevisende analysegrunnlag anbefaler rapporten å overføre all tilskuddsforvaltning til filmsentrene i samsvar med alternativ 2.  Sentrene vil dermed også få ansvaret for å fordele de statlige tilskuddene til produksjon, mens filmfondene rendyrkes som investeringsfond, riktignok med tilgang til et vagt definert stimuleringstilskudd.

Forslaget er overhodet ikke begrunnet. Den eneste fordelen som påpekes gjennom denne endringen i arbeidsdeling, er at den vil forenkle tilskuddsforvaltningen gjennom å gjøre sentrene til de eneste tilskuddsforvaltere. Dette vil «i prinsippet» kunne gi rasjonaliseringsgevinster.

Man nevner i forbifarten at grepet krever styrking av kapasitet og kompetanse i sentrene, men fremholder at dette grepet likevel vil føre til en mer rasjonell forvaltning totalt sett, siden fondene ikke lenger vil ha behov for kompetanse innen tilskuddsforvaltning.

Dette argumentet er ikke spesielt overbevisende. Å bygge opp kapasitet og kompetanse for forvaltning av tilskudd til kommersielle formater syv steder i stedet for å styrke og bevare det tre steder, kan neppe gi særlige rasjonaliseringsgevinster. Kompetansekravene til å forvalte tilskudd til audiovisuell produksjon innen formater som kinofilm og serier går langt ut over det forvaltningsmessige og byråkratiske.  Det krever ikke minst en innsikt i film-, spill- og serieproduksjon og -finansiering som filmsentrene i dag ikke innehar, men som filmfondene har, og fortsatt må ha dersom de skal kanalisere private og regionale investeringer til disse formatene. Sentrene vil måtte tilføres helt ny økonomisk, produksjonsmessig og juridisk kompetanse innen vurdering av langfilm- og serieformater, for så vidt angår finansiering, samproduksjon og produksjonsgjennomføring.  Dette aspektet berøres overhodet ikke i utredningen.

Syv kraftsentre utenom Oslo?

Det som rapporten ikke går inn på, oppsiktsvekkende nok, er hvordan endringen vil påvirke måloppnåelsen i relasjon til hovedmålet om å bygge opp regionale kraftsentre for produksjon. Utredningen peker riktig nok på en ulempe ved å spre tilskuddsmidlene til produksjon på syv sentre i stedet for tre fond, nemlig at det blir mindre midler til hver forvaltningsenhet. Ut fra dagens budsjettnivå på 35 mill. kr totalt til fondene, vil en omfordeling til sentrene gi et snitt på 5 mill. kr.  Det vil dermed åpenbart kreve en betydelig økning i overføring av statlige midler til regionene, bare for å opprettholde et nivå av tilskuddsmidler pr. forvaltningsenhet som noenlunde tilsvarer dagens nivå.

Men det er ingen refleksjon omkring hvorvidt det er grunnlag for å skape regionale kraftsentre hele syv steder i Norge (utenom Oslo). Dette er åpenbart i full motstrid med begrunnelsene for konsolideringen av filmfondene, uten at rapporten nevner det med et ord. Dersom man virkelig mener dette, vil det kreve en massiv ressursinnsats og en betydelig økning i tilskuddsnivået.  Er regjeringen klar for det?

Den foreslåtte ordningen med stimuleringstilskudd via filmfondene er meget vagt antydet.  (Og disse skal vel også forvaltes?) Det fremgår at ordningen skal supplere EHT-ordningen, ved at den i motsetning til denne skal være plattformnøytral, og dermed stimulere til investeringer i andre formater for andre plattformer enn kino.  Men hvis den skal være plattformnøytral, og stimulere til mest mulig private investeringer i audiovisuelle produkter, må den vel også gjelde for kinofilm?

Det er for øvrig vanskelig å se at de foreslåtte stimuleringstilskudd er vesensforskjellig fra dagens ordning med statlige produksjonstilskudd, som også er plattformnøytral, og som filmfondene forvalter etter den nasjonale forskriften for tilskudd til audiovisuell produksjon. Med en økning i den totalte bevilgningen til filmfondenes tilskudd til produksjon tilsvarende det nivået som OE antyder for stimuleringstilskuddene på 20 mill. kr pr. år, vil dette, gitt 1:1 matching med private og regionale midler, bringe årlige investerings- og tilskuddsmidler til regional produksjon av kommersielle formater opp i et totalnivå på rundt 120 mill. kr pr. år.

Det pekes på at stimuleringstilskuddene særlig skal kunne gi flere investeringer i serier.  Det forutsetter i så fall at ordningen ikke er plattformnøytral, men forbeholdes andre formater enn kinofilm. Her savner jeg en problematisering av det faktum at de fleste serier mer eller mindre fullfinansieres av TV-kanaler eller strømmetjenester, og at produksjonsselskapene i stor grad de facto opererer som oppdragsprodusenter, med inntektene primært knyttet til honorarer og administrasjonspåslag.  Selv om produsentene beholder et fikenblad av IP og internasjonale salgsinntekter, kan slike stimulerings-tilskudd lett oppfattes mer som en støtte til public TV og strømmetjenester enn til filmfondene og deres private investorer. Og fortsatt venter vi på et forslag til medfinansieringsordning for strømmetjenestene.

Min oppgave her er å vurdere Oslo Economics’ rapport, ikke å lage egne konklusjoner om den fremtidige regionale filmpolitikken. Jeg kan likevel ikke dy meg for å komme med noen synspunkter:

– behold arbeidsfordelingen mellom sentre og fond (men la eventuelt sentrene ta seg av prosjektutviklingen også for kommersielle formater).

– fjern adgangen til etterhåndstilskudd helt for filmer som kun får statlige tilskudd fra regionale forvaltere, og øk overføringene av statlige finansieringsmidler til forhåndstilskudd til fondene tilsvarende.

Det er liten grunn for departementet til å vektlegge denne rapporten.  Vi trenger ikke flere utredninger og evalueringer i den regionale filmpolitikken.  Vi trenger politiske avklaringer og politisk handlekraft.

Axel Helgeland er filmprodusent og styreleder i Mer Film

EVALUERING AV REGIONALE FILMSENTRE OG FILMFOND (Oslo Economics, 2021) Last ned rapporten: Oslo_Economics_Regionale_Filmvirksomheter