Denne uken var Trond Giske på Berlinalen der han møtte andre europeiske kulturministre. Et sentralt bakteppe for samtalene var det økende presset fra særlig USA om å åpne de europeiske markedene innen den audiovisuelle sektoren. Norge kan bli en interessant test case i så henseende, mener Nils Klevjer Aas.
Denne uken var Trond Giske på Berlinalen der han møtte andre europeiske kulturministre. Et sentralt bakteppe for samtalene var det økende presset fra særlig USA om å åpne de europeiske markedene innen den audiovisuelle sektoren. Norge kan bli en interessant test case i så henseende, mener Nils Klevjer Aas.
Nå når høringsfristene er gått ut for kulturlovforslaget kan det være aktuelt å se på en annen del av det sakskomplekset som Kulturdepartementet la frem før jul. Statsråd Trond Giske ønsker seg ikke bare en kulturlov, han åpnet samtidig for en debatt om å grunnlovsfeste kulturhensyn. Den debatten ble aldri noe av, men det er ikke det samme som at den ikke er viktig.
Sentralt i regjeringens argumentasjon for å forankre nasjonal kulturpolitikk i Grunnloven står ”internasjonale utfordringer”. Den viktigste utfordringen består i at rammevilkårene for kulturvirksomhet – støtteordninger og konkurranseforhold – kan komme til å bli bestemt av internasjonal handelsregulering, ikke av nasjonale kulturpolitiske vurderinger. Det internasjonale klimaet for å drive kulturpolitikk gir derfor grunnlag for å slutte seg til juss-professor Ola Mestads – og nå regjeringens – forslag om en kulturbestemmelse i Grunnloven.
Kultur som vare
Behovet for å forankre kulturpolitisk handlefrihet i Grunnloven settes trolig klarest i perspektiv innen film- og fjernsynssektoren. Disse ”audiovisuelle produksjonene” er både handelsvare og kulturuttrykk. Deres ”dobbeltnatur” (EU-sjargong) gjør film og fjernsyn særlig utsatt for de ”utfordringene” som regjeringen viser til i høringsnotatet til lovutkastet: Skal audiovisuelle produksjoner underlegges internasjonal markeds- og konkurranseregulering eller nasjonale politiske hensyn? På grunn av vårt spesielle forhold til Europa kan Norge vise seg å stå i en særlig sårbar posisjon.
For en sentral handelspolitisk aktør som USA er audiovisuelle produkter særlig viktige, de er landets nest største eksportartikkel. Amerikansk markedspenetrasjon i Europa regnes å ligge på ca. 70% for film og ca. 60% for fjernsyn. USAs handelsoverskudd med film og fjernsynsprogrammer overfor Europa utgjør årlig omkring 70 milliarder kroner. Norge er intet unntak i dette bildet.
Konkurransens fortrinnsrett
Globaliseringen etter 1990 har medført vesentlig tettere bånd mellom nasjoner og folk, ikke minst som resultat av økte handelsforbindelser. Utviklingen har vært forsøkt regulert gjennom en serie internasjonale juridiske instrumenter. Hensikten med slike avtaler og traktater har vært å sikre en rettferdig handel, på like konkurransevilkår. I praksis har forhandlingene dreid seg om å bygge ned handelshindringer som kvoteordninger, beskyttelsestoll og nasjonale støtteordninger.
I den globaliserte politikken har konkurranse i markedet fått fortrinnsrett fremfor andre mål. Kritikere har imidlertid hevdet at grunnleggende forhold som assymetrisk informasjon og markedsmakt fordreier markedet, og at konkurranselikhet vil være en illusjon. Andre har hevdet at ikke alle typer varer og tjenester egner seg for frihandel, slik som offentlige tjenester som alle vil ha, men ingen vil betale (full pris) for.
Trusselbilde mot kultur
I Uruguay-runden i GATT (1986-93) og i Doha-runden i WTO (2001-idag) var – og er – det dyp uenighet om kulturprodukter, særlig film og fjernsyn, er varer som kan underlegges allmenne konkurranseregler eller ikke. Det såkalte ”kulturunntaket” førte til at tjenesteavtalen GATS strandet i 1991. Film og fjernsyn er grunnlag for striden, men har også blitt et symbol på motsetningene mellom Frankrike/EU på den ene siden og USA på den andre.
Mer illustrerende for trusselen mot kulturgoder er den mindre kjente MAI-avtalen. I årene 1995-1997 ble det ført forhandlinger innen rammene av OECD om en ”Multilateral Agreement on Investment” (MAI) som skulle sikre stabile forhold for internasjonale investorer. Forhandlingene ble ført på embetsmannsnivå, uten synderlig politisk styring, og bak lukkede dører. Avtaleutkastet viste at MAI bl.a. ville svekke nasjonal styring over investeringer og åpne nasjonale støtteordninger for utenlandske aktører. Med basis i såkalt ”bestevilkårsbehandling” kunne for eksempel utenlandske filmprodusenter ha krevd samme adgang til norsk filmstøtte som norske filmskapere. – MAI ble aldri ferdigforhandlet.
Kulturell sjølvråderett
Innen EU foregår en tilsvarende utvikling mot frihandel og konkurranse i markedet som på globalt nivå. Et åpent ”indre marked” for varer, tjenester, kapital og arbeidskraft er et offisielt mål for Unionen. I dette politiske klimaet har konkurranselovgivning og likeberettigelseshensyn fortrinn fremfor den typen positiv diskriminering som mye kulturstøtte er uttrykk for.
EUs rettslige fundament, EU-traktaten, inneholder imidlertid en sikkerhetsventil nettopp på kulturområdet. I traktatens artikkel 87 er ”kultur og kulturarv” uttrykkelig gjort til unntak fra konkurransekravet. Videre sikrer traktatens artikkel 151 medlemslandene i Unionen en utstrakt ”kulturell sjølvråderett”. Unionen er pålagt å respektere medlemsstatenes ”nasjonale og regionale mangfold”. Unionens tiltak på kulturfeltet skal bare supplere medlemslandenes innsats.
Norge som Test Case
Norge står i en paradoksal stilling her. Våre støtte- og forvaltningssystemer på kulturfeltet har mange fellestrekk med EU-statenes. Vi har videre forpliktet oss til å implementere europeiske lovregler. Når disse reglene imidlertid knesetter den nasjonale styringsretten, bortfaller også den politiske beskyttelsen som ligger i bestemmelsen. Norge vil derfor være en interessant test case dersom en fremmed stat skulle ønske å utfordre den europeiske kulturpolitikken. Mens medlemslandene i EU kan regne med solidarisk ryggdekning overfor et angrep, vil Norge stå alene. Vår posisjon svekkes ytterligere ved at EFTA-domstolen har inntatt et mer markedsliberalt standpunkt (Einarson-saken) enn EU-domstolen.
Kulturelt mangfold
På internasjonalt nivå eksisterer likevel en beskyttelse av kulturelt mangfold. UNESCOs konvensjon om ”bevaring av mangfoldet i kulturelt innhold og kunstneriske uttrykk” er foreløpig bare under ratifikasjon. Men når konvensjonen trer ikraft, er det ventet at den også vil gi et vern for nasjonale tiltak på kultursiden. ”Mangfold” er imidlertid et noe problematisk grunnlag for å sikre generelle kulturpolitiske tiltak og støtteordninger. Blant annet har mangfoldsbegrepet tidligere vært brukt som argument mot kvotereguleringer til beste for nasjonale hensyn i fjernsynsmarkeder.
Forutsetningen for juridisk å kunne påberope seg en skjermet stilling for ulike nasjonale støtteordninger og tiltak på kultursektoren, er at disse hviler på et genuint kulturpolitisk grunnlag. Gitt at Norge ikke kan søke beskyttelse under EUs lovvern, og gitt usikkerheten rundt hvilken beskyttelse UNESCO-konvensjonen kan gi, er tanken om å grunnlovsfeste en slik forpliktelse et viktig innspill. En slik bestemmelse kan vise seg å bli en viktig kulturpolitisk forsikringspolise.
Nils Klevjer Aas er rådgiver i Norsk filmfond.
Foto: Olsenbanden jr: Sølvgruvens hemmelighet
Denne uken var Trond Giske på Berlinalen der han møtte andre europeiske kulturministre. Et sentralt bakteppe for samtalene var det økende presset fra særlig USA om å åpne de europeiske markedene innen den audiovisuelle sektoren. Norge kan bli en interessant test case i så henseende, mener Nils Klevjer Aas.
Denne uken var Trond Giske på Berlinalen der han møtte andre europeiske kulturministre. Et sentralt bakteppe for samtalene var det økende presset fra særlig USA om å åpne de europeiske markedene innen den audiovisuelle sektoren. Norge kan bli en interessant test case i så henseende, mener Nils Klevjer Aas.
Nå når høringsfristene er gått ut for kulturlovforslaget kan det være aktuelt å se på en annen del av det sakskomplekset som Kulturdepartementet la frem før jul. Statsråd Trond Giske ønsker seg ikke bare en kulturlov, han åpnet samtidig for en debatt om å grunnlovsfeste kulturhensyn. Den debatten ble aldri noe av, men det er ikke det samme som at den ikke er viktig.
Sentralt i regjeringens argumentasjon for å forankre nasjonal kulturpolitikk i Grunnloven står ”internasjonale utfordringer”. Den viktigste utfordringen består i at rammevilkårene for kulturvirksomhet – støtteordninger og konkurranseforhold – kan komme til å bli bestemt av internasjonal handelsregulering, ikke av nasjonale kulturpolitiske vurderinger. Det internasjonale klimaet for å drive kulturpolitikk gir derfor grunnlag for å slutte seg til juss-professor Ola Mestads – og nå regjeringens – forslag om en kulturbestemmelse i Grunnloven.
Kultur som vare
Behovet for å forankre kulturpolitisk handlefrihet i Grunnloven settes trolig klarest i perspektiv innen film- og fjernsynssektoren. Disse ”audiovisuelle produksjonene” er både handelsvare og kulturuttrykk. Deres ”dobbeltnatur” (EU-sjargong) gjør film og fjernsyn særlig utsatt for de ”utfordringene” som regjeringen viser til i høringsnotatet til lovutkastet: Skal audiovisuelle produksjoner underlegges internasjonal markeds- og konkurranseregulering eller nasjonale politiske hensyn? På grunn av vårt spesielle forhold til Europa kan Norge vise seg å stå i en særlig sårbar posisjon.
For en sentral handelspolitisk aktør som USA er audiovisuelle produkter særlig viktige, de er landets nest største eksportartikkel. Amerikansk markedspenetrasjon i Europa regnes å ligge på ca. 70% for film og ca. 60% for fjernsyn. USAs handelsoverskudd med film og fjernsynsprogrammer overfor Europa utgjør årlig omkring 70 milliarder kroner. Norge er intet unntak i dette bildet.
Konkurransens fortrinnsrett
Globaliseringen etter 1990 har medført vesentlig tettere bånd mellom nasjoner og folk, ikke minst som resultat av økte handelsforbindelser. Utviklingen har vært forsøkt regulert gjennom en serie internasjonale juridiske instrumenter. Hensikten med slike avtaler og traktater har vært å sikre en rettferdig handel, på like konkurransevilkår. I praksis har forhandlingene dreid seg om å bygge ned handelshindringer som kvoteordninger, beskyttelsestoll og nasjonale støtteordninger.
I den globaliserte politikken har konkurranse i markedet fått fortrinnsrett fremfor andre mål. Kritikere har imidlertid hevdet at grunnleggende forhold som assymetrisk informasjon og markedsmakt fordreier markedet, og at konkurranselikhet vil være en illusjon. Andre har hevdet at ikke alle typer varer og tjenester egner seg for frihandel, slik som offentlige tjenester som alle vil ha, men ingen vil betale (full pris) for.
Trusselbilde mot kultur
I Uruguay-runden i GATT (1986-93) og i Doha-runden i WTO (2001-idag) var – og er – det dyp uenighet om kulturprodukter, særlig film og fjernsyn, er varer som kan underlegges allmenne konkurranseregler eller ikke. Det såkalte ”kulturunntaket” førte til at tjenesteavtalen GATS strandet i 1991. Film og fjernsyn er grunnlag for striden, men har også blitt et symbol på motsetningene mellom Frankrike/EU på den ene siden og USA på den andre.
Mer illustrerende for trusselen mot kulturgoder er den mindre kjente MAI-avtalen. I årene 1995-1997 ble det ført forhandlinger innen rammene av OECD om en ”Multilateral Agreement on Investment” (MAI) som skulle sikre stabile forhold for internasjonale investorer. Forhandlingene ble ført på embetsmannsnivå, uten synderlig politisk styring, og bak lukkede dører. Avtaleutkastet viste at MAI bl.a. ville svekke nasjonal styring over investeringer og åpne nasjonale støtteordninger for utenlandske aktører. Med basis i såkalt ”bestevilkårsbehandling” kunne for eksempel utenlandske filmprodusenter ha krevd samme adgang til norsk filmstøtte som norske filmskapere. – MAI ble aldri ferdigforhandlet.
Kulturell sjølvråderett
Innen EU foregår en tilsvarende utvikling mot frihandel og konkurranse i markedet som på globalt nivå. Et åpent ”indre marked” for varer, tjenester, kapital og arbeidskraft er et offisielt mål for Unionen. I dette politiske klimaet har konkurranselovgivning og likeberettigelseshensyn fortrinn fremfor den typen positiv diskriminering som mye kulturstøtte er uttrykk for.
EUs rettslige fundament, EU-traktaten, inneholder imidlertid en sikkerhetsventil nettopp på kulturområdet. I traktatens artikkel 87 er ”kultur og kulturarv” uttrykkelig gjort til unntak fra konkurransekravet. Videre sikrer traktatens artikkel 151 medlemslandene i Unionen en utstrakt ”kulturell sjølvråderett”. Unionen er pålagt å respektere medlemsstatenes ”nasjonale og regionale mangfold”. Unionens tiltak på kulturfeltet skal bare supplere medlemslandenes innsats.
Norge som Test Case
Norge står i en paradoksal stilling her. Våre støtte- og forvaltningssystemer på kulturfeltet har mange fellestrekk med EU-statenes. Vi har videre forpliktet oss til å implementere europeiske lovregler. Når disse reglene imidlertid knesetter den nasjonale styringsretten, bortfaller også den politiske beskyttelsen som ligger i bestemmelsen. Norge vil derfor være en interessant test case dersom en fremmed stat skulle ønske å utfordre den europeiske kulturpolitikken. Mens medlemslandene i EU kan regne med solidarisk ryggdekning overfor et angrep, vil Norge stå alene. Vår posisjon svekkes ytterligere ved at EFTA-domstolen har inntatt et mer markedsliberalt standpunkt (Einarson-saken) enn EU-domstolen.
Kulturelt mangfold
På internasjonalt nivå eksisterer likevel en beskyttelse av kulturelt mangfold. UNESCOs konvensjon om ”bevaring av mangfoldet i kulturelt innhold og kunstneriske uttrykk” er foreløpig bare under ratifikasjon. Men når konvensjonen trer ikraft, er det ventet at den også vil gi et vern for nasjonale tiltak på kultursiden. ”Mangfold” er imidlertid et noe problematisk grunnlag for å sikre generelle kulturpolitiske tiltak og støtteordninger. Blant annet har mangfoldsbegrepet tidligere vært brukt som argument mot kvotereguleringer til beste for nasjonale hensyn i fjernsynsmarkeder.
Forutsetningen for juridisk å kunne påberope seg en skjermet stilling for ulike nasjonale støtteordninger og tiltak på kultursektoren, er at disse hviler på et genuint kulturpolitisk grunnlag. Gitt at Norge ikke kan søke beskyttelse under EUs lovvern, og gitt usikkerheten rundt hvilken beskyttelse UNESCO-konvensjonen kan gi, er tanken om å grunnlovsfeste en slik forpliktelse et viktig innspill. En slik bestemmelse kan vise seg å bli en viktig kulturpolitisk forsikringspolise.
Nils Klevjer Aas er rådgiver i Norsk filmfond.
Foto: Olsenbanden jr: Sølvgruvens hemmelighet
