Det er nødvendig å problematisere at NFI som eneveldig nasjonal tilskuddsgiver står i fare for å utøve for stor makt, mener Elisabeth Sjaastad, forbundsleder i Norsk filmforbund. Her ser hun nærmere på noen utviklingstrekk og hvordan filmbransjen er satt under press gjennom de siste årenes prioriteringer i filmpolitikken.
Norsk filminstitutt (NFI) jobber for tiden med å utrede endringer i tilskuddsordningene sine. I den forbindelse har Ideas2evidence ved Jostein Ryssevik fått i oppdrag å evaluere forskriftsendringene som ble gjort i 2021. Norsk filmforbund etterlyste i 2020 en konsekvensutredning som grunnlag for endringene som da ble foreslått. Vi satte derfor som en forutsetning for å godta rask ikrafttredelse av nye forskrifter, at bransjen skulle høres igjen kort tid etter at de ble iverksatt for å justere kurs og luke ut utilsiktede konsekvenser. Vi er glade for at dette arbeidet nå er i gang.
Anledningen innbyr også til å gjenlese våre innspill til NFI og gjøre opp status for NFIs praksis de siste tre årene. Vi sitter da igjen med tre eksistensielle spørsmål som NFI må kunne besvare i tiden fremover.
I 2020 påpekte vi utviklingstrekk i den norske audiovisuelle bransjen og virkemiddelapparatet som ikke har blitt adressert gjennom fremtidsstudier av publikumsvaner og markedstrender eller andre kunnskapsgrunnlag som NFI har bestilt. Disse utviklingstrekkene definerer fremdeles virkeligheten som tilskuddsordningene skal fungere i.
Et av de sentrale målene for filmpolitikken har vært og er en bærekraftig bransje med sunn økonomi. Det har blitt gjennomgående dokumentert i ulike rapporter over mange år at det er vanskelig å oppnå en sunn økonomi og at det finnes veldig mange små foretak med liten aktivitet som ikke går rundt. Det offentlige har etterspurt større konsolidering. Dette har skjedd i noen grad, og da først og fremst gjennom store mediekonserns oppkjøp av eierandeler i norske uavhengige produksjonsselskaper.
Det er ikke bare viktig hvilke historier som fortelles om Norge, norsk natur, kultur og samfunnsforhold, men også hvem som forteller dem og hvem som eier verkene. Det er ikke likegyldig om det er Disney eller et uavhengig norsk selskap.
Den maktkonsentrasjon som nå finnes i eierskap av produksjon-, distribusjon- og visningsleddet (både kino, TV og strømming) er bekymringsfull og utfordrer definisjonen av hva en uavhengig norsk produsent eller distributør er.
Hvorfor er dette bekymringsfullt? Fordi jo mer NFI velger å øke risikoen for produsent og distributør for å gi tilskudd til flere filmer, desto mer favoriseres de selskapene som er del av et større konsern som nyter godt av interne ressurser. Dermed ender norske skattebetalere i ytterste konsekvens opp med å subsidiere private utenlandske mediekonglomerater.
Det første spørsmålet som NFI må kunne besvare i tiden fremover blir da:
Det er heller ikke likegyldig om norske filmer og serier produseres i Norge eller utenlands. De siste kjente tallene fra NFI, som ikke lenger viderefører statistikken slik vi og andre har etterlyst, er fra årsrapporten for 2019 og viste at 45% av innspillingsdagene på de norske premierefilmene dette året var lagt til utlandet. Det er vanskelig å etterligne norsk natur i Øst-Europa uten at det synes på lerret eller skjerm, og tidskoloritt fra andre tiår er vesentlig annerledes i tidligere østblokkland. Dette går på akkord med verkets kunstneriske uttrykk og integritet.
Når statsstøtte til kulturprodukter nettopp tillates og begrunnes med vern om nasjonal egenart, språk og kultur, må den offentlige finansieringsgraden ligge på et høyt nok nivå til at produksjonene kan spilles inn i Norge. Norske uavhengige produsenter må nå få finansieringsvilkår som kan motvirke denne praksisen som ikke er bærekraftig, verken klimamessig eller menneskelig.
Det andre spørsmålet som NFI må kunne besvare i tiden fremover blir da:
Forvaltning av norsk filmpolitikk må ta høyde for behovene til både børs og katedral, og NFI som hovedforvalter må favne både produksjonsforetak og filmkunstnere.
Flere av våre viktigste innspill i 2020 kunne ikke synliggjøres i forskriftene, fordi de gjaldt utformingen av de konkrete tilskuddsordningene. Det ble også presisert av NFI i høringsdokumentet den gang:
“Endringene som ikke fordrer forskriftsendringer er blant annet manusordningen, talentordningen og VIP-stipendet. Alle disse tre ordningene vil endres noe i kriteriene og utformingen, gjennom pågående dialog med bransjen, for å styrke regissørene, manusforfatterne og talentene. Grepene vil være viktige for å stimulere til kvalitet og profesjonalitet i den norske bransjen, samt sikre at alle sentrale ledd i produksjonskjeden er godt ivaretatt”.
Vi opplevde at NFI på det tidspunktet hadde bedre gehør for å tilrettelegge for historiefortellerne som ofte er første bevegere i idé- og utviklingsfasen. En styrking av dette leddet ble bebudet og NFI annonserte i et nyhetsbrev 11. november 2021 at “NFI planlegger også et nytt kreativt rammetilskudd for manusforfattere og regissører” i tett dialog med bransjeorganisasjonene.
Ordningen med rammetilskudd 1 og 2 premierer henholdsvis produksjonsselskapers track record over tid (1) og enkeltstående resultater (2) ved å sette av en pott med utviklingsmidler som produsenter kan hente ut for å utvikle nye prosjekter uavhengig av en vurdering av prosjektenes kvalitet eller markedspotensial fra NFIs side. Norske Filmregissører, Dramatikerforbundet og Filmforbundet har altså blitt lovet at et tilsvarende rammetilskudd skal opprettes slik at regissører og manusforfattere som har bidratt til et kvalifisert enkeltstående resultat får sin rettmessige andel av utviklingsmidlene til nye prosjekter. Vi forventet at innretningen på ordningen ble justert for å ta høyde for dette, spesielt fordi samarbeidet partene imellom ofte ikke videreføres til nye prosjekter. Over to år senere har dette ennå ikke kommet på plass til tross for våre gjentatte og innstendige oppfordringer.
Det står å lese i NFIs årsmelding for 2022: “For å skape innhold av høy kvalitet kreves kunstnerisk frihet, rom til utforsking og ressurser til å ta sjanser. En av NFIs oppgaver er å gi bransjene gode rammer for å ta kunstnerisk risiko. Kunstnerisk kvalitet er i filmmeldingen definert som “originale verk som estetisk og fortellermessig er med på å utvikle og fornye filmspråket og som utfordrer, beriker og gir rom for ettertanke”. Et viktig grep for å bidra til dette er å legge større vekt på utviklingsarbeidet. NFIs strategi frem mot 2025 vektlegger derfor utviklingsfasen i høyere grad, og NFI har også i 2022 økt satsingen på utviklingsfasen for å stimulere til flere kunstnerisk ambisiøse filmer”.
Tallenes tale sier imidlertid noe ganske annet. Midlene som i 2022 gikk til idé- og manusutvikling (til manusforfattere og regissører) var på kun 13,7 millioner, mens midlene til utvikling til produksjonsselskap var på ca. 75,4 millioner. Tildelingsprosenten (hvor mange av søknadene som fikk tilskudd) for idé- og manusutvikling har falt dramatisk i perioden 2020-2022: 46% (2020), 12% (2021) og 19,5% (2022). I samme periode har tildelingsprosenten for utvikling, produksjon og lansering til produksjonsselskapene økt med omlag 1 % årlig.
Et omstridt tiltak som har blitt innført i denne perioden er å gi større beløp (inntil 250.000 kr) til færre prosjekter i manusordningen. Men at tildelingsprosenten har blitt såpass drastisk redusert over tre år, ser vi først nå i ettertid.
Er dette virkelig en økt satsing på utviklingsfasen, eller en omfordeling? Er dette “å stimulere til flere kunstnerisk ambisiøse filmer?”
Det tredje spørsmålet som NFI må kunne besvare i tiden fremover blir da: Hvordan skal NFI ivareta skaperleddet i norsk film- og TV-produksjon?
Over mange tiår har det norske tilskuddssystemet bestått av en miks av automatiske og skjønnsvurderte ordninger. En god balanse mellom disse er til stadighet forsøkt oppnådd med varierende hell gjennom ulike perioder.
Floraen av nasjonale tilskuddsgivere har de siste 20 årene krympet fra å bestå av AV-fondet/Norsk filmfond, Norsk filminstitutt, og Norsk filmutvikling til et samlet Norsk filminstitutt som skal utføre alle oppgaver i alle faser og formater.
Samtidig har det i samme periode kommet til et mer utviklet regionalt forvaltningsnivå i form av filmsentre og filmfond som nå dekker hele landet. De markerer ofte at de skal være en “motvekt” til NFI og den opplevde Oslo-dominansen i bransjen.
Det gjenstår å komme frem til det optimale samspillet mellom virkemidler og tilskuddsmidler nasjonalt og regionalt. Det er likefullt nødvendig å problematisere at NFI som eneveldig nasjonal tilskuddsgiver står i fare for å utøve for stor makt. Å forvalte makten på en god måte krever selvinnsikt slik at man er oppmerksom på egne blindsoner og begrensninger.
NFI ivrer etter å levere på samfunnsoppdraget og de filmpolitiske målene, men det er ikke NFI i seg selv – men en samlet bransje – som skal levere på dette.
Det er en grunn til at det forslitte Hollywood-mantraet fremdeles siteres flittig: “Nobody knows anything”. Det er ikke slik at staten nødvendigvis vet bedre enn bransjen selv.
Det finnes flere eksempler på at vi som bransje har lyktes med filmer som har oppnådd mål og uforutsett suksess på tross av NFIs manglende finansiering. Det har vært en demokratisk sikkerhetsventil at ikke alt må ha et godkjentstempel fra staten i forkant.
Ideas2evidence ved Jostein Ryssevik skrev i et notat på oppdrag for FilmReg i 2020: “Slik forslaget nå er formulert, vil det definitivt gi NFI større kontroll og styringsmulighet, men det vil også gå sterkt ut over andre sentrale mål i den norske filmpolitikken, først og fremst målene om bredde, skapermangfold, regional balanse og maktspredning. Dette er mål som stod sentralt i siste stortingsmelding om filmpolitikken (Meld. St. 30 (2014-2015) En fremtidsrettet filmpolitikk), og det er ikke gjennomført nye politiske vedtak som i vesentlig grad har endret dette målbildet”.
Vi synes derfor at det var prinsipielt betenkelig å sette terskelen for etterhåndstilskudd (EHT) til filmer med regional finansiering så høyt som 3 millioner eller 25% av budsjettet fra en enkelt regional filmvirksomhet. I realiteten betyr det at NFI likevel besitter nær sagt all makt. Offentlige tilskudd, enten pengene kommer fra nasjonalt eller regionalt nivå, burde utløse finansieringsmekanismer på like vilkår.
Menon-rapporten fra 2019 påpekte også at det å avgrense EHT-ordningen til filmer som også mottar forhåndstilskudd til produksjon fra NFI er uheldig “ut fra målene om bredde, variasjon og maktfordeling. Å produsere kinofilm uten verken forhåndstilskudd eller etterhåndstilskudd er ikke realistisk i det norske markedet, så forslaget ville i praksis gi NFI full kontroll over det norske repertoaret siden de regionale fondene ikke har tilstrekkelige midler til å ta en rolle tilsvarende NFIs i produksjonsfinansieringen”.
Den nye uforutsigbarheten rundt NFIs budsjettering av fondsmidlene avdekker hvor prekært det er å få inn friske midler fra flere finansieringskilder som strømmetjenestene og kringkasterne. Det er derfor svært viktig at Kulturdepartementet får fortgang i implementering av en medfinansieringsordning (i medhold av AMT-direktivets artikkel 13).
Hvis dette blir implementert på rett måte, vil en medfinansieringsplikt bidra til investeringer direkte i uavhengige produksjoner, men også parallelt kunne tjene som alternative regionale fondsmidler for å realisere norske produksjoner – også uten tilskudd fra NFI.
Elisabeth O. Sjaastad er forbundsleder i Norsk filmforbund
Det er nødvendig å problematisere at NFI som eneveldig nasjonal tilskuddsgiver står i fare for å utøve for stor makt, mener Elisabeth Sjaastad, forbundsleder i Norsk filmforbund. Her ser hun nærmere på noen utviklingstrekk og hvordan filmbransjen er satt under press gjennom de siste årenes prioriteringer i filmpolitikken.
Norsk filminstitutt (NFI) jobber for tiden med å utrede endringer i tilskuddsordningene sine. I den forbindelse har Ideas2evidence ved Jostein Ryssevik fått i oppdrag å evaluere forskriftsendringene som ble gjort i 2021. Norsk filmforbund etterlyste i 2020 en konsekvensutredning som grunnlag for endringene som da ble foreslått. Vi satte derfor som en forutsetning for å godta rask ikrafttredelse av nye forskrifter, at bransjen skulle høres igjen kort tid etter at de ble iverksatt for å justere kurs og luke ut utilsiktede konsekvenser. Vi er glade for at dette arbeidet nå er i gang.
Anledningen innbyr også til å gjenlese våre innspill til NFI og gjøre opp status for NFIs praksis de siste tre årene. Vi sitter da igjen med tre eksistensielle spørsmål som NFI må kunne besvare i tiden fremover.
I 2020 påpekte vi utviklingstrekk i den norske audiovisuelle bransjen og virkemiddelapparatet som ikke har blitt adressert gjennom fremtidsstudier av publikumsvaner og markedstrender eller andre kunnskapsgrunnlag som NFI har bestilt. Disse utviklingstrekkene definerer fremdeles virkeligheten som tilskuddsordningene skal fungere i.
Et av de sentrale målene for filmpolitikken har vært og er en bærekraftig bransje med sunn økonomi. Det har blitt gjennomgående dokumentert i ulike rapporter over mange år at det er vanskelig å oppnå en sunn økonomi og at det finnes veldig mange små foretak med liten aktivitet som ikke går rundt. Det offentlige har etterspurt større konsolidering. Dette har skjedd i noen grad, og da først og fremst gjennom store mediekonserns oppkjøp av eierandeler i norske uavhengige produksjonsselskaper.
Det er ikke bare viktig hvilke historier som fortelles om Norge, norsk natur, kultur og samfunnsforhold, men også hvem som forteller dem og hvem som eier verkene. Det er ikke likegyldig om det er Disney eller et uavhengig norsk selskap.
Den maktkonsentrasjon som nå finnes i eierskap av produksjon-, distribusjon- og visningsleddet (både kino, TV og strømming) er bekymringsfull og utfordrer definisjonen av hva en uavhengig norsk produsent eller distributør er.
Hvorfor er dette bekymringsfullt? Fordi jo mer NFI velger å øke risikoen for produsent og distributør for å gi tilskudd til flere filmer, desto mer favoriseres de selskapene som er del av et større konsern som nyter godt av interne ressurser. Dermed ender norske skattebetalere i ytterste konsekvens opp med å subsidiere private utenlandske mediekonglomerater.
Det første spørsmålet som NFI må kunne besvare i tiden fremover blir da:
Det er heller ikke likegyldig om norske filmer og serier produseres i Norge eller utenlands. De siste kjente tallene fra NFI, som ikke lenger viderefører statistikken slik vi og andre har etterlyst, er fra årsrapporten for 2019 og viste at 45% av innspillingsdagene på de norske premierefilmene dette året var lagt til utlandet. Det er vanskelig å etterligne norsk natur i Øst-Europa uten at det synes på lerret eller skjerm, og tidskoloritt fra andre tiår er vesentlig annerledes i tidligere østblokkland. Dette går på akkord med verkets kunstneriske uttrykk og integritet.
Når statsstøtte til kulturprodukter nettopp tillates og begrunnes med vern om nasjonal egenart, språk og kultur, må den offentlige finansieringsgraden ligge på et høyt nok nivå til at produksjonene kan spilles inn i Norge. Norske uavhengige produsenter må nå få finansieringsvilkår som kan motvirke denne praksisen som ikke er bærekraftig, verken klimamessig eller menneskelig.
Det andre spørsmålet som NFI må kunne besvare i tiden fremover blir da:
Forvaltning av norsk filmpolitikk må ta høyde for behovene til både børs og katedral, og NFI som hovedforvalter må favne både produksjonsforetak og filmkunstnere.
Flere av våre viktigste innspill i 2020 kunne ikke synliggjøres i forskriftene, fordi de gjaldt utformingen av de konkrete tilskuddsordningene. Det ble også presisert av NFI i høringsdokumentet den gang:
“Endringene som ikke fordrer forskriftsendringer er blant annet manusordningen, talentordningen og VIP-stipendet. Alle disse tre ordningene vil endres noe i kriteriene og utformingen, gjennom pågående dialog med bransjen, for å styrke regissørene, manusforfatterne og talentene. Grepene vil være viktige for å stimulere til kvalitet og profesjonalitet i den norske bransjen, samt sikre at alle sentrale ledd i produksjonskjeden er godt ivaretatt”.
Vi opplevde at NFI på det tidspunktet hadde bedre gehør for å tilrettelegge for historiefortellerne som ofte er første bevegere i idé- og utviklingsfasen. En styrking av dette leddet ble bebudet og NFI annonserte i et nyhetsbrev 11. november 2021 at “NFI planlegger også et nytt kreativt rammetilskudd for manusforfattere og regissører” i tett dialog med bransjeorganisasjonene.
Ordningen med rammetilskudd 1 og 2 premierer henholdsvis produksjonsselskapers track record over tid (1) og enkeltstående resultater (2) ved å sette av en pott med utviklingsmidler som produsenter kan hente ut for å utvikle nye prosjekter uavhengig av en vurdering av prosjektenes kvalitet eller markedspotensial fra NFIs side. Norske Filmregissører, Dramatikerforbundet og Filmforbundet har altså blitt lovet at et tilsvarende rammetilskudd skal opprettes slik at regissører og manusforfattere som har bidratt til et kvalifisert enkeltstående resultat får sin rettmessige andel av utviklingsmidlene til nye prosjekter. Vi forventet at innretningen på ordningen ble justert for å ta høyde for dette, spesielt fordi samarbeidet partene imellom ofte ikke videreføres til nye prosjekter. Over to år senere har dette ennå ikke kommet på plass til tross for våre gjentatte og innstendige oppfordringer.
Det står å lese i NFIs årsmelding for 2022: “For å skape innhold av høy kvalitet kreves kunstnerisk frihet, rom til utforsking og ressurser til å ta sjanser. En av NFIs oppgaver er å gi bransjene gode rammer for å ta kunstnerisk risiko. Kunstnerisk kvalitet er i filmmeldingen definert som “originale verk som estetisk og fortellermessig er med på å utvikle og fornye filmspråket og som utfordrer, beriker og gir rom for ettertanke”. Et viktig grep for å bidra til dette er å legge større vekt på utviklingsarbeidet. NFIs strategi frem mot 2025 vektlegger derfor utviklingsfasen i høyere grad, og NFI har også i 2022 økt satsingen på utviklingsfasen for å stimulere til flere kunstnerisk ambisiøse filmer”.
Tallenes tale sier imidlertid noe ganske annet. Midlene som i 2022 gikk til idé- og manusutvikling (til manusforfattere og regissører) var på kun 13,7 millioner, mens midlene til utvikling til produksjonsselskap var på ca. 75,4 millioner. Tildelingsprosenten (hvor mange av søknadene som fikk tilskudd) for idé- og manusutvikling har falt dramatisk i perioden 2020-2022: 46% (2020), 12% (2021) og 19,5% (2022). I samme periode har tildelingsprosenten for utvikling, produksjon og lansering til produksjonsselskapene økt med omlag 1 % årlig.
Et omstridt tiltak som har blitt innført i denne perioden er å gi større beløp (inntil 250.000 kr) til færre prosjekter i manusordningen. Men at tildelingsprosenten har blitt såpass drastisk redusert over tre år, ser vi først nå i ettertid.
Er dette virkelig en økt satsing på utviklingsfasen, eller en omfordeling? Er dette “å stimulere til flere kunstnerisk ambisiøse filmer?”
Det tredje spørsmålet som NFI må kunne besvare i tiden fremover blir da: Hvordan skal NFI ivareta skaperleddet i norsk film- og TV-produksjon?
Over mange tiår har det norske tilskuddssystemet bestått av en miks av automatiske og skjønnsvurderte ordninger. En god balanse mellom disse er til stadighet forsøkt oppnådd med varierende hell gjennom ulike perioder.
Floraen av nasjonale tilskuddsgivere har de siste 20 årene krympet fra å bestå av AV-fondet/Norsk filmfond, Norsk filminstitutt, og Norsk filmutvikling til et samlet Norsk filminstitutt som skal utføre alle oppgaver i alle faser og formater.
Samtidig har det i samme periode kommet til et mer utviklet regionalt forvaltningsnivå i form av filmsentre og filmfond som nå dekker hele landet. De markerer ofte at de skal være en “motvekt” til NFI og den opplevde Oslo-dominansen i bransjen.
Det gjenstår å komme frem til det optimale samspillet mellom virkemidler og tilskuddsmidler nasjonalt og regionalt. Det er likefullt nødvendig å problematisere at NFI som eneveldig nasjonal tilskuddsgiver står i fare for å utøve for stor makt. Å forvalte makten på en god måte krever selvinnsikt slik at man er oppmerksom på egne blindsoner og begrensninger.
NFI ivrer etter å levere på samfunnsoppdraget og de filmpolitiske målene, men det er ikke NFI i seg selv – men en samlet bransje – som skal levere på dette.
Det er en grunn til at det forslitte Hollywood-mantraet fremdeles siteres flittig: “Nobody knows anything”. Det er ikke slik at staten nødvendigvis vet bedre enn bransjen selv.
Det finnes flere eksempler på at vi som bransje har lyktes med filmer som har oppnådd mål og uforutsett suksess på tross av NFIs manglende finansiering. Det har vært en demokratisk sikkerhetsventil at ikke alt må ha et godkjentstempel fra staten i forkant.
Ideas2evidence ved Jostein Ryssevik skrev i et notat på oppdrag for FilmReg i 2020: “Slik forslaget nå er formulert, vil det definitivt gi NFI større kontroll og styringsmulighet, men det vil også gå sterkt ut over andre sentrale mål i den norske filmpolitikken, først og fremst målene om bredde, skapermangfold, regional balanse og maktspredning. Dette er mål som stod sentralt i siste stortingsmelding om filmpolitikken (Meld. St. 30 (2014-2015) En fremtidsrettet filmpolitikk), og det er ikke gjennomført nye politiske vedtak som i vesentlig grad har endret dette målbildet”.
Vi synes derfor at det var prinsipielt betenkelig å sette terskelen for etterhåndstilskudd (EHT) til filmer med regional finansiering så høyt som 3 millioner eller 25% av budsjettet fra en enkelt regional filmvirksomhet. I realiteten betyr det at NFI likevel besitter nær sagt all makt. Offentlige tilskudd, enten pengene kommer fra nasjonalt eller regionalt nivå, burde utløse finansieringsmekanismer på like vilkår.
Menon-rapporten fra 2019 påpekte også at det å avgrense EHT-ordningen til filmer som også mottar forhåndstilskudd til produksjon fra NFI er uheldig “ut fra målene om bredde, variasjon og maktfordeling. Å produsere kinofilm uten verken forhåndstilskudd eller etterhåndstilskudd er ikke realistisk i det norske markedet, så forslaget ville i praksis gi NFI full kontroll over det norske repertoaret siden de regionale fondene ikke har tilstrekkelige midler til å ta en rolle tilsvarende NFIs i produksjonsfinansieringen”.
Den nye uforutsigbarheten rundt NFIs budsjettering av fondsmidlene avdekker hvor prekært det er å få inn friske midler fra flere finansieringskilder som strømmetjenestene og kringkasterne. Det er derfor svært viktig at Kulturdepartementet får fortgang i implementering av en medfinansieringsordning (i medhold av AMT-direktivets artikkel 13).
Hvis dette blir implementert på rett måte, vil en medfinansieringsplikt bidra til investeringer direkte i uavhengige produksjoner, men også parallelt kunne tjene som alternative regionale fondsmidler for å realisere norske produksjoner – også uten tilskudd fra NFI.
Elisabeth O. Sjaastad er forbundsleder i Norsk filmforbund
